Tanah bagi masyarakat desa bukan hanya sebidang ruang yang dapat diukur, dipetakan, lalu dicatat dalam sertifikat. Tanah adalah tempat tinggal, sumber pangan, ruang bekerja, warisan keluarga, dan bagian dari identitas sosial. Karena itu, konflik agraria tidak pernah sesederhana sengketa batas. Di baliknya, ada sejarah panjang ketimpangan penguasaan tanah, perbedaan kekuatan antara masyarakat dan perusahaan, serta birokrasi yang sering lebih cepat melindungi dokumen daripada memahami kenyataan hidup warga.
Hasil penelitian di Jawa Barat dan Bengkulu memperlihatkan bahwa banyak konflik perkebunan berakar pada warisan masa kolonial. Masyarakat telah mengelola tanah secara turun-temurun, tetapi tidak memiliki bukti hukum yang sekuat Hak Guna Usaha atau HGU milik perusahaan. Ketika sengketa terjadi, negara cenderung melihat siapa yang memegang dokumen resmi. Padahal, hubungan masyarakat dengan tanah sering sudah berlangsung jauh sebelum izin perusahaan diterbitkan.
Menurut saya, inilah kelemahan utama penyelesaian konflik agraria di Indonesia: hukum formal terlalu dominan, sementara sejarah penguasaan, kebutuhan hidup, dan rasa keadilan masyarakat kurang diperhitungkan. Sertifikat memang penting, tetapi sertifikat tidak selalu menceritakan seluruh perjalanan sebuah tanah. Dokumen dapat diterbitkan dalam satu keputusan administratif, sedangkan hubungan masyarakat dengan lahan dibangun melalui puluhan tahun kerja, pengelolaan, dan ketergantungan hidup.
Penelitian terhadap enam kasus menunjukkan bahwa pola penyelesaian konflik berbeda antara perkebunan milik negara dan perusahaan swasta. Pada perusahaan negara, tanah diperlakukan sebagai aset negara sehingga proses pelepasan atau redistribusi harus melalui birokrasi berlapis. Akibatnya, penyelesaian menjadi lambat, bahkan ketika lahan tidak lagi produktif dan masyarakat sangat membutuhkannya. Pada perusahaan swasta, ruang negosiasi biasanya lebih terbuka, tetapi keputusan tetap dipengaruhi kepentingan bisnis dan pemegang saham.
Kasus Bandung memberi gambaran yang jelas. Sekitar 400 petani dari 17 kelompok memperoleh kesempatan mengelola 360 hektare lahan melalui program kemitraan. Program ini membantu petani bertahan dan meredakan konflik. Namun, mereka hanya mendapat hak menggarap, bukan kepastian kepemilikan. Selama tanah tetap sepenuhnya berada di bawah kendali perusahaan, posisi petani tetap lemah. Akses mereka dapat berubah sewaktu-waktu jika kebijakan perusahaan berganti.
Kemitraan seperti ini patut dihargai, tetapi tidak boleh dianggap sebagai penyelesaian akhir. Kemitraan hanya menyelesaikan kebutuhan jangka pendek. Reforma agraria yang sesungguhnya harus memberikan kepastian hak, bukan sekadar izin sementara untuk menggunakan tanah.
Pengalaman Bogor menunjukkan arah yang lebih kuat. Konflik dapat bergerak menuju penyelesaian ketika pemerintah daerah berani mengambil keputusan, Gugus Tugas Reforma Agraria atau GTRA diaktifkan, dan organisasi masyarakat sipil ikut mengawal proses. Keberhasilan ini menunjukkan bahwa masalah agraria bukan selalu karena tidak ada aturan. Sering kali masalahnya justru terletak pada lemahnya keberanian politik, koordinasi antarlembaga, dan kesediaan pemerintah untuk memihak pada penyelesaian yang adil.
Temuan penting lainnya adalah bahwa ketidakadilan tidak selalu muncul dalam bentuk penggusuran atau kekerasan. Birokrasi juga dapat membatasi hak masyarakat. Surat yang tidak diterbitkan, batas HGU yang tidak transparan, proses verifikasi yang berlarut-larut, serta lambatnya penilaian terhadap lahan terlantar dapat menghalangi petani memperoleh bantuan pemerintah. Dalam keadaan seperti ini, prosedur administrasi berubah dari alat pelayanan menjadi penghalang.
Karena itu, GTRA tidak boleh hanya menjadi forum rapat. Lembaga ini harus memiliki anggaran, kewenangan, target kerja, serta dukungan lintas dinas. Kinerjanya harus dinilai dari jumlah konflik yang diselesaikan, luas tanah yang memperoleh kepastian hukum, dan jumlah keluarga yang benar-benar merasakan manfaat.
Reforma agraria juga tidak boleh berhenti pada pembagian sertifikat. Petani membutuhkan modal, teknologi, keterampilan, pendampingan, infrastruktur, dan akses pasar. Tanpa dukungan tersebut, kepastian hak atas tanah belum tentu menghasilkan kesejahteraan.
Pendekatan penyelesaian juga perlu bersifat restoratif, yaitu memulihkan hubungan yang rusak antara negara, perusahaan, dan masyarakat. Tujuannya bukan sekadar menentukan pihak yang menang atau kalah, melainkan mencari pengaturan yang dapat menjamin hak warga, menjaga kegiatan ekonomi, dan melindungi lingkungan. Konflik yang dibiarkan berlarut-larut hanya menghasilkan biaya sosial, hilangnya kepercayaan, lahan tidak produktif, dan kerusakan ekologis yang akhirnya merugikan semua pihak.
Penyelesaian konflik agraria harus menggabungkan keadilan hukum, keadilan sosial, dan keberlanjutan ekonomi. Negara perlu mengakui bukti sejarah, kesaksian masyarakat, dokumen lama, serta pemetaan partisipatif. Perusahaan harus didorong membangun kemitraan yang adil dan berjangka panjang. Masyarakat pun harus dilibatkan sebagai pelaku utama, bukan sekadar penerima keputusan.
Tanah bukan hanya aset investasi. Tanah adalah ruang kehidupan. Selama negara hanya melihat dokumen dan mengabaikan sejarah sosial di baliknya, konflik akan terus berulang. Reforma agraria yang berkeadilan bukan ancaman bagi pembangunan. Justru itulah dasar bagi kepastian hukum, ketahanan ekonomi desa, kelestarian lingkungan, dan perdamaian sosial. Hasil penelitian ini telah diterbitkan pada jurnal International Journal of Sustainable Development and Planning, Vol. 21, No. 6, June, 2026. (https://www.iieta.org/journals/ijsdp/paper/10.18280/ijsdp.210631)
Nanang Haryono
Dosen Administrasi Publik Fisip Universitas A
irlangga Surabaya
